Ricorso della regione Sardegna, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore on. Mario Floris, giusta deliberazione
della giunta n. 30/63 del 10 luglio 1990, rappresentato e difeso, in
virtu di mandato a margine del presente atto, dall'avv. prof. Sergio
Panunzio e presso di esso elettivamente domiciliato in Roma, piazza
Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione
di incostituzionalita' del d.-l. 15 giugno 1990, n. 151, recante
"Disposizioni urgenti in materia di trasporti locali" con particolare
riguardo all'art. 1, secondo e terzo comma.
F A T T O
A seguito dell'approvazione del Contratto nazionale collettivo
degli autoferrotranvieri, siglato il 2 ottobre 1989 tra il Ministro
dei trasporti ed i rappresentanti dei sindacati, lo Stato stabili' di
assumere a proprio carico i relativi oneri finanziari, provvedendo ad
inserire tale copertura nella tabella A allegata alla legge
finanziaria 1990 (legge 27 dicembre 1989, n. 407).
L'inserimento per l'assegnazione delle relative somme in favore
delle regioni, che a loro volta avrebbero dovuto assegnarle alle
aziende pubbliche e private di trasporto, presupponeva l'emanazione
di un apposito disegno di legge che, secondo le intenzioni del
Governo, doveva essere approvato in tempi brevi dal Parlamento. Il
Governo, difatti, presento' alla Camera il disegno di legge n. 4229,
che correttamente prevedeva l'attribuzione di tali somme a favore di
tutte le regioni: anche di quelle a statuto speciale. Tuttavia l'iter
di approvazione di tale disegno di legge subiva considerevoli
rallentamenti ai tempi previsti. Di conseguenza, anche a seguito
delle previsioni nel frattempo esercitate dalle organizzazioni delle
aziende di trasporto pubbliche e private (che avevano applicato
immediatamente il contratto ed elargito ai propri dipendenti le somme
stabilite nel nuovo accordo, ma che per fare cio' avevano dovuto
richiedere anticipazioni bancarie e dunque si trovavano gravemente
esposte dal punto di vista finanziario), il Governo ha ritenuto
necessario intervenire con il decreto-legge 15 giugno 1990, n. 151,
pubblicato nella Gazzeta Ufficiale n. 140 del 18 giugno u.s.
Come risulta dal preambolo, il d.-l. n. 151/1990 e' stato adottato
"Vista la legge 27 dicembre 1989, n. 407, con la quale sono stati
stanziati lire 450 miliardi per l'anno 1990, lire 910 miliardi per
l'anno 1991 e lire 1.350 miliardi per l'anno 1992 come concorso dello
Stato negli oneri per il rinnovo contrattuale nel settore dei
pubblici trasporti, a fronte dell'accantonamento negativo di lire 260
miliardi per l'anno 1990 e per lire 300 miliardi per ciascuno degli
anni 1991 e 1992, derivante dalle misure di razionalizzazione in
materia di trasporti, per le quali e' all'esame del Parlamento
apposito disegno di legge (atto Camera n. 4229)".
L'art. 1 del d.-l. n. 151, che maggiormente rileva ai fini del
presente ricorso, e' composto di tre commi che recitano:
"1. - E' autorizzato un primo concorso dello Stato nel
finanziamento degli oneri derivanti dall'applicazione del nuovo
contratto nazionale collettivo degli autoferrottranvieri, siglato il
2 ottobre 1989, nella misura di lire 190 miliardi per l'anno 1990.
2. - Il Ministro dei trasporti, con proprio decreto adottato di
concerto con il Ministro del tesoro, provvede a ripartire il
contributo di cui al comma primo tra le regioni a statuto ordinario,
per le aziende di propria competenza esercenti pubblici servizi di
trasporto di persone, e tra le aziende ferroviarie in concessione e
le gestioni governative.
3. - Il Ministro dei trasporti, con proprio decreto adottato di
concerto con il Ministro del tesoro e sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le provincie
autonome di Trento e di Bolzano, provvede annualmente a ripartire tra
le regioni a statuto ordinario, per le aziende di propria competenza,
e tra le aziende feroviarie in concessione e le gestioni governative
gli importi del concorso statale di cui al secondo comma con
riferimento alla quota di incremento retributivo pro-capite del
personale dipendente delle aziende".
Il decreto-legge in questione, dunque, stabilisce che l'onere
derivante dall'accordo nazionale venga assunto dallo Stato solo per
le regioni ad autonomia ordinaria. La regione autonoma della
Sardegna, cosi' come le altre regioni ad autonomia speciale, viene
esclusa dalla ripartizione nonstante che il contratto nazionale degli
autoferrotranvieri si applichi anche alle aziende di trasporto
pubbliche e private operanti in Sardegna.
Cio' significa che la regione Sardegna dovra' intervenire per far
fronte al nuovo onere finanziario delle aziende di trasporto sarde o
utilizzando la propria quota del Fondo nazionale per il ripristino
dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto, di cui
all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151 (cosi' come essa gia'
aveva fatto in passato in occasione di analoghi aumenti derivanti da
accordi nazionali, ma questa volta senza che vi sia stato un
corrispondente intervento statale per l'incremento della quota del
Fondo nazionale trasporti), o comunque utilizzando le proprie risorse
finanziarie. In ogni caso senza alcuna, neppure parziale, assunzione
dell'onere da parte dello Stato.
Poiche' la surriferita disciplina del decreto-legge n. 151/90 e'
gravemente lesiva dall'autonomia costituzionalmente garantita alla
regione Sardegna, questa si vede costretta ad impugnarla per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 3,
lett. g); 4 lett. g); 6; e del titolo III (artt. 7-14) dello statuto
speciale della Sardegna e relative norme d'attuazione (spec. artt. 59
e segg. del decreto del Presidente della Repubblica 19 giugno 1979,
n. 348); nonche' violazione degli artt. 3, 81, 97, 116 e 199 della
Costituzione.
E' ben noto che l'autonomia delle regioni e delle province di
Trento e Bolzano trova il suo essenziale supporto nella loro
autonomia finanziaria. Onde - come e' stato affermato da codesta
ecc.ma Corte fin dalla sentenza n. 21 del 1956 - le regioni e
province autonome hanno un "diritto costituzionalmente garantito" a
disporre dei mezzi finanziari occorrenti per le spese necessarie ad
adempiere alle loro normali funzioni.
Un diritto che, nel caso della regione ricorrente, trova il suo
fondamento (oltre che nell'art. 119 della Costituzione) nello statuto
speciale della regione Sardegna (legge Costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3), spec. artt. 7 e segg. (titolo III) anche in relazione
agli artt. 3 e 6 e nelle relative norme d'attuazione.
Se poi si considera come anche per le regioni ad autonomia
speciale e per le due province autonome di Trento e Bolzano, la
massima parte delle loro risorse finanziarie sia costituita da una
finanza "derivata", e cioe' consistente nei periodici trasferimenti
di risorse da parte dello Stato, ben si comprende come non solo la
quantita', ma anche la regolarita', la tempestivita' e, in una
parola, la affidabilita' di tatli trasferimenti sia essenziale per
garantire alle regioni e province autonome una effettiva autonomia
nell'esercizio delle loro funzioni, il buon andamento delle loro
amministrazioni e dei servizi pubblici di loro competenza, la
programmabilita' della loro azione.
Cio' premesso, la disciplina stabilita dal d.-l. n. 151/1990
risulta essere sotto vari aspetti censurabile e lesiva della
autonomia della regione Sardegna.
In primo luogo perche' essa costituisce un ennesimo esempio di
quel tipo di intervento contingente e disorganico che - secondo
l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 307/1983) - non
e' ammissibile in una materia cosi' delicata come e' quella
dell'autonomia finanziaria delle regioni. Inoltre perche' esso,
concludendo la regione Sardegna (e le altre regioni ad autonomia
speciale) da un trasferimento finanziario che peraltro concerne
attivita' e spese che la regione deve comunque effettuare (per
vincolo costituzionale e di legge), lede l'autonomia della stessa
regione: sia quella finanziaria sia quella funzionale. Infine
perche', con una discriminazione del tutto irrazionale ed odiosa,
cio' che viene negato alla regione Sardegna viene invece elargito
dallo Stato alle regioni ad autonomia ordinaria.
La esclusione della regione Sardegna dal trasferimento finanziario
disciplinato dall'art. 1 del decreto-legge in questione e' di
particolare gravita' sia per l'entita' dell'onere finanziario che
cosi' si addossa alla regione, sia per la essenzialita' dei servizi
su cui tale "taglio" dei finanziamenti finisce per incidere.
Cio' che, soprattutto, merita di essere sottolineato e' che con il
decreto-legge impugnato lo Stato nega alla regione le risorse
finanziarie che ad essa sono necessarie al fine di garantire la
prestazione di servizi publici, e di fare fronte alle correlative
spese. prestazioni e spese che sono obbligatorie per la regione e
"rigide" nella loro entita': comunque, non dipendenti da autonome
scelte regionali, ma piuttosto da determinazioni dello Stato.
In proposito e' sufficiente qui osservare come la disciplina in
questione incida particolarmente in una materia di competenza
regionale di grado primario, quale e' quella in materia di trasporti
di interesse regionale di cui all'art. 3, lettera g), dello statuto
(oltre che in quella concorrente in materia di servizi pubblici di
interesse regionale, ex art. 4, lettera g), dello statuto; ma si
considerino anche le commesse competenze in materia di trasporti,
delegate dallo stato: v. decreto del Presidente della Repubblica 22
maggio 1975, n. 480, art. 8; e decreto del Presidente della
Repubblica 19 giugno 1979, n. 348, artt. 59 e segg., spec. 61). Si
tratta dunque di una disciplina che comporta per la regione un onere
di spesa che attiene all'espletamento di un servizio pubblico
essenziale di propria competenza, quale e' quello dei trasporti,
diretto a soddisfare rilevanti valori costituzionali (come quelli
inerenti al diritto dei cittadini ad avere mezzi idonei per circolare
nel territorio, anche per motivi di lavoro, e per l'esercizio di
attivita' economiche). Un servizio il cui espletamento la regione e'
dunque obbligata a garantire, pur avendo in gnenere poteri assai
limitati di controllo sulla relativa spesa (si pensi, per esempio, ai
poteri dello Stato in ordine alla determinazione delle tariffe: cfr.
anche il d.-l. 4 marzo 1989, n. 77, convertito in legge n. 160/1989).
Ma in particolare del tutto priva di poteri di controllo della spesa
e' la regione nello specifico caso in questione, dato che l'accordo
nazionaale degli autoferrotranvieri si applica alle aziende di
trasporto regionale pur non essendo stato sottoscritto, ne' approvato
dalla regione.
La regione Sardegna, dunque, come tutte le altre regioni italiane,
ma a diferenza delle altre senza il sostegno finanziario dello Stato,
dovra' intervenire a favore delle aziende di trasporto pubblico al
fine di sollevarle dagli oneri conseguenti agli aumenti contrattuali.
Per fare cio' potra' utilizzare una parte della quota a Lei assegnata
del Fondo nazionale trasporti di cui all'art. 11 della legge n.
151/1981. Si dovra', in ogni modo, o una corrispondente riduzione
delle risorse finanziarie stanziate in bilancio per gli interventi
gia' programmati in materia di trasporti pubblici, oppure - come
sembra necessario data la rigidita' della spesa per i trasporti
publici - si dovranno stornare risorse finanziarie proprie della
regione (di finanza "non derivata"), gia' destinate al finanziamento
di altre attivita' necessarie per l'esercizio delle funzioni di
propria competenza.
Riassuntivamente, con la disciplina in questione, si pone a carico
della regione un aumento - indipendente dalla sua volonta' - della
spesa per i servizi di trasporto, senza che la regione abbia gli
strumenti per controllare complessivamente tale spesa, e tanto meno
per ridurla; e quindi la si costringe a ripianare il deficit
risultante dal mancato intevento finanziario dello Stato destinando a
tali spese le risorse proprie che debono quindi essere distolte dai
loro impieghi, cosi' riducendo altri tipi di interventi regionali,
ostacolando l'esercizio delle normali funzioni della regione,
impedendole una razionale programmazione degli interventi,
sconvolgendo le stesse previsioni di bilancio.
Dunque, la disciplina statale impugnata, che attribuisce alla
regione ricorrente la responsabilita' per un aumento (non da essa
voluto) della spesa per un servizio volto a soddisfare un diritto
costituzionale dei cittadini, senza fornirle i mezzi finanziari
necessari per farvi fronte (ne' strumenti per il controllo ed il
governo della spesa stessa, viola - ad un tempo - il principio
costituzionale di ragionevolezza della legge (art. 3 della
Costituzione), e quello di autonomia finanziaria della regione (artt.
3, lettera g), 4, lettera g), 6, e titolo terzo, dello statuto) da
cui discende pure - come anche da ultimo ribadito da codesta ecc.ma
Corte (sentenza n. 314/1990) - la "garanzia della proporzionalita'
delle spese rispetto alle risorse disponibili e della certezza dei
mezzi finanziari necessari" allo svolgimento delle funzioni
regionali. Ed al tempo stesso tale disciplina viola anche il
principio di copertura finanziaria stabilito dall'art. 81, quarto
comma, della Costituzione. Un principio, quest'ultimno, che si
estende anche alle spese accollate dallo Stato agli enti del c.d.
settore pubblico allargato, e del quale e' puntuale espressione
l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, secondo cui "Le leggi
che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico
dei bilanci degli enti di cui al precedente art. 25 devono contenere
la previsione dell'onere stesso nonche' l'indicazione della copertura
finanziaria riferita ai relativi bilanci annuali e pluriennali".
La fondatezza di tali censure trova sostegno, intero, nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che in piu' occasioni (ma
spec. con le sentenze n. 245/1984 e n. 452/1989), proprio facendo
leva sul necessario raccordo tra il governo del settore e la
responsabilita' della relativa spesa ha dichiarato la
incostituzionalita'di norme legislative statali con le quali si
veniva a far gravare sui bilanci delle regioni e delle province
autonome - senza disporre i corrispondenti trasferimenti di risorse
finanziarie - spese necessarie per il funzionamento (in quel caso)
del Servizio sanitario nazionale derivanti da decisioni non
imputabili peraltro a tali enti, o comunque da essi non
controllabili: cosi' costringendo le regioni stesse (e le province
autonome) a prelevare le risorse necessarie a colmare il deficit o
dal fondo comune di cui all'art. 8 della legge n. 281/1980 (per le
regioni a statuto ordinario) o dalle corrispondenti entrate di parte
previste dai corrispettivi ordinamenti (per le altre regioni a
statuto speciale e le province autonome) o comunque dalla finanza
"propria".
Riassumendo. La disciplina stabilita dall'art. 1 del decreto-legge
impugnato e' dunque incostituzionale, primo luogo, perche' essa viola
il rpincipio della copertura della spesa stabilita dall'art. 81
quarto comma, della Costituzione, come esplicitato ed attuato anche
dall'art. 27 della legge n. 468/1978, in quanto essa accolla alla
regione ricorrente nuove spese senza prevedere e fornirle i mezzi
finanziari per farvi fronte.
Cosi' facendo la disciplina impugnata viola, al tempo stesso,
l'autonomia finanziaria della regione (con i connessi principi della
proporzionalita' delle spese rispetto alle risorse disponibili e
della certezza dei mezzi finanziari necessari allo svolgimento delle
funzioni) in materia - in primo luogo - di trasporti (artt. 3,
lettera g), 4 lettera g), 6 e titolo III dello statuto, nonche' art.
59 e segg. del decreto del Presidente della Republica n. 348/1979, ed
art. 119 della Costituzione, ma anche nelle altre materie di
competenza propria (artt. 3 e 5 dello statuto). Cio' in quanto tale
disciplina, senza tenere minimamente conto delle esigenze di
coordinamento della spesa statale con quella regionale, scarica sul
bilancio della regione spese di cui essa non ha il governo, e che non
possono da essa essere sostenute altro che stornando proprie risorse
finanziarie destinate ad altri settori; e, quindi, riducendo le
capacita' di spesa e di intervento della regione anche nelle altre
materie di propria competenza.
Tale disciplina appare ancora incostituzionale sotto un ulteriore
profilo, per violazione anche degli artt. 3 e 116 della Costituzione.
In modo del tutto irazionale ed ingiustificato essa, infatti,
discrimina la regione ricorrente, nei confronti delle regioni ad
autonomia ordinaria che ricevono il finanziamento previsto dall'art.
1 del decreto-legge impugnato; ma tale discriminazione in pejus,
oltre che inammissibile in se', e' in contrasto proprio con le
ragioni della specialita' dell'autonomia della regione ricorrente,
sancita in primo luogo dall'art. 116 della Costituzione.
In tal modo, si badi, non si discrimina irragionevolmente solo fra
enti, ma fra gli stessi cittadini italiani, a seconda della loro
resistenza. Poiche' mentre essi hanno tutti, egualmente, un diritto
costituzionalmente garantito a potere fruire di un servizio pubblico
di trasporto funzionale, ed adeguato alle esigenze dell'utenza,
viceversa la disciplina impugnata (per quanto le regioni le Province
autonome da essa discriminate possono cercare di far fronte ai nuovi
oneri della spesa per i trasporti trasferendovi altre risorse) non
potra' non riflettersi negativamente sulla funzionalita' e qualita'
dei servizi resi dalle aziende di trasporto della regione ricorrente,
dando cosi' luogo ad una ingiustificata differenziazione di
trattamento a scapito di cittadini della regione stessa.
Infine, le stesse considerazioni fatte da ultimo evidenziano come
la disciplina in questione determini, altresi', una violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, pregiudicando il buon andamento
della amministrazione regionale e dei servizi pubblici di sua
competenza.
In conclusione, per i motivi sopra illustrati, non e'
costituzionalmente corretto addossare - come ha fatto il
decreto-legge impugnato - alle sole regioni ad autonomia speciale,
escludendole dal riparto dell'apposito contributo statale, l'onere di
finanziare eslusivamente con le proprie finanze le ulteriori spese
delle aziende di trasporto conseguenti all'applicazione del nuovo
contratto collettivo degli autoferrotranvieri.
La incostituzionalita' della disciplina impugnata trova del resto
conferma in quanto affermato in argomento da codesta ecc.ma Corte
nella sentenza n. 307/1983 (n. 15 della motivazione in diritto), che
pure dichiaro' incostituzionale una analoga norma legislativa dello
Stato che obbligava le regioni a ripianare i deficit delle aziende
locali di trasporto attingendo alle proprie finanze.
2. - Violazione dell'art. 47 dello statuto speciale per la
Sardegna e relative norme d.attuazione.
La esclusione dal finanzamento statale disposta dalla disciplina
impugnata riguarda solatnto le regioni ad autonomia speciale e le
province di Trento e Bolzano. Non vi e' dubbio, quindi, che si tratta
di una disciplina che "riguarda particolarmente" la regione
ricorrente. Pertanto, ai sensi dell'art. 47, ultimo comma dello
statuto, il presidente della regione doveva essere convocato per
intervenire alla seduta del Consiglio dei Ministri del 15 giugno
1990, in cui venne deliberato il decreto-legge impugnato.
Ma il presidente della giunta non e' stato convocato in occasione
della deliberazione del Consiglio dei Ministri relativa al
decreto-legge in questione. Cio' comporta una puntuale violazione
della norma statutaria e dell'autonomia regionale, e quindi la
incostituzionalita' della disciplina legislativa impuganta.